Nuevo sistema de inversión podría afectar crecimiento del PBI

Familiarización con el nuevo esquema Invierte Perú será clave para agilizar la reconstrucción y dinamizar la economía

Viviana Gálvez 19.05.2017 / 01:30 pm

La reconstrucción del país no es más solo una consecuencia obvia de las lluvias y huaicos ocurridos semanas atrás. El Gobierno la ha añadido como un nuevo eje para el crecimiento económico, ya que impulsará la inversión pública en infraestructura. 

Así, esta se suma a los otros dos ejes identificados por el Ejecutivo para generar nuevas fuentes de crecimiento distintas a la minería –la infraestructura y la productividad–.

Con este nuevo escenario, cabe preguntarse cuán viable es que la reconstrucción del país se dé en el mediano plazo para que se genere el impacto positivo esperado en la expansión del PBI. La tarea no es menor. Se espera que la labor de reconstrucción se haga más intensa en el 2018 y el estimado de crecimiento del PBI del Gobierno para ese año es de 5%.

NUEVAS REGLAS

La inversión para la reconstrucción provendrá, principalmente, del sector público. Por esta razón, son claves las modificaciones hechas recientemente al sistema nacional de inversión pública –conocido antes como SNIP y que pasó a ser Invierte Perú (Invierte.pe)–.

Los especialistas consultados para este informe coinciden en que los cambios hechos simplifican los procesos. Sin embargo, es fundamental que los funcionarios públicos sepan cómo operar estos nuevos mecanismos.

En ese sentido, el Gobierno se encuentra trabajando en las labores de capacitación. A la fecha ya ha realizado 12 talleres sobre Invierte.pe y la próxima semana desarrollará talleres en siete regiones –incluidas, Piura y La Libertad– para brindar asesoría técnica a las entidades en la elaboración de la programación multianual de inversiones en el marco del nuevo sistema.

Sin embargo, el reto es grande, ya que persisten los usuarios del sistema que aún no saben operar a cabalidad las nuevas reglas. “Al menos, en Tacna y Cusco [el sistema] todavía es nuevo. Existe la necesidad de ‘bajarlo a tierra’”, comenta César Guzmán Barrón, de NPG Abogados. El especialista destaca la importancia de que el sector privado también se capacite.

“Creemos que siempre estamos en lo mismo. Pero no es así. [Con los cambios hechos] se está tratando de impulsar métodos transparentes y de control y supervisión durante el proyecto que permitan adecuarse”, detalla Guzmán Barrón.

No obstante, Milagros Mendoza, abogada del estudio Rubio, Leguía, Normand, hace una precisión: hasta ahora no se ha publicado la directiva que regulará el procedimiento para declarar la viabilidad del proyecto de inversión –la experta detalla que la fecha máxima para que se emita es el 9 de mayo–.

“Recién entonces se podrá saber si hay una simplificación real [para la inversión]”, comenta Mendoza. Esto aplica para las modalidades de obras públicas, asociación público-privada (APP) y obras por impuestos.

RESPONSABLE 

La Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN) destaca otro factor relevante. “La nueva normativa fue pensada para tiempos y situaciones normales. Atender la emergencia y la reconstrucción requieren establecer nuevos estándares constructivos para las soluciones, y planificar una respuesta integral”, señala Gonzalo Prialé, presidente del gremio.

En ese sentido, el ejecutivo considera que “es necesario establecer una eficaz línea de mando en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y no dejar los recursos en manos de autoridades locales o regionales irresponsables y de casi nula capacidad de gestión”.

Apoyo Consultoría precisa que la mayor parte de la ejecución de la reconstrucción estará a cargo de los gobiernos regionales y municipales, como lo establece la ley de descentralización.

Cabe resaltar que el presidente Pedro Pablo Kuczynski ha dicho que la tarea de la reconstrucción recaerá sobre el titular de la PCM, Fernando Zavala.

EXCEPCIÓN 

El propio sistema de Invierte.pe ha previsto que los proyectos de inversión de emergencia por desastres o peligro eminente pueden pasar por un procedimiento simplificado, anota Mendoza.

La especialista considera que si el Estado utiliza esa herramienta del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, se tendrá un procedimiento simplificado (‘fast track’) que acelerará la ejecución de las obras.

Agrega que falta que el Gobierno se pronuncie al respecto, y luego emita una norma en que se identifiquen las zonas perjudicadas por desastres y cuyos proyectos de inversión tendrán un procedimiento simplificado.

Invierte.pe ¿qué hacemos en el "Presupuesto Participativo" si ya se programó la inversión pública de tres años?

Si ya programamos Multianualmente, los proyectos, ¡¿Qué diantres hacemos en el Presupuesto Participativo?!. ¿No es acaso la preocupación de estos eventos concertados, la elaboración de criterios de priorización, para a selección de los proyectos de inversión pública con los recursos limitados de cada gobierno regional y local?.

Necesitamos respuestas Invierte.pe...

Waldo Mendoza, del Consejo Fiscal: "Las cifras del MEF nos parecen inconsistentes"

Gonzalo Carranza 18.05.2017 / 05:59 pm

El rol del Consejo Fiscal es dar una opinión crítica sobre las proyecciones económicas del Gobierno. Ya lo había hecho en agosto del año pasado, con el primer marco macroeconómico de la gestión de Pedro Pablo Kuczynski. “El MEF decía que la economía crecería 4,8% este año y tendería a un 5% para el bicentenario. La proyección de corto plazo estaba por encima de todos los estimados de otras instituciones. Era exageradamente alta”, recuerda el presidente de este órgano colegiado, Waldo Mendoza. 

No han sido menos críticos con la actualización de proyecciones publicada por el MEF el 30 de abril, luego de que el agravamiento del Caso Odebrecht y el fenómeno de El Niño costero golpearan el dinamismo económico y las expectativas. “Había que actualizar las cifras con o sin Odebrecht, con o sin El Niño. Odebrecht y El Niño fueron muy oportunos para que la administración sincere sus cifras”, dice Mendoza.

¿Se han sincerado lo suficiente?

En el corto plazo, reducir la proyección de crecimiento económico en 1,8 puntos porcentuales no es menor. Sin embargo la proyección sigue un poquito inflada, por lo menos con respecto a las encuestas de expectativas del BCR. Hay mucho entusiasmo en el Ejecutivo de que la inversión pública pueda dar un salto en la segunda mitad del año, pero la caída de este indicador en 12% en el primer trimestre hace casi imposible el alza esperada de 15%. Seguramente la economía crecerá menos de lo que espera el Gobierno.

EL CRECIMIENTO POTENCIAL ESTIMADO HOY POR EL MEF ES MAYOR AL DE AGOSTO, ANTES DE ODEBRECHT Y DE EL NIÑO COSTERO. LA PROYECCIÓN DE CRECIMIENTO DE 5% DEL BICENTENARIO LA HAN TRAÍDO AL 2019.

¿Y en cuanto a las proyecciones del 2019 en adelante?

Allí están los problemas más sustantivos. Las cifras a mediano plazo nos parecen inconsistentes. El crecimiento potencial estimado hoy por el MEF es mayor al de agosto, antes de Odebrecht y de El Niño costero. La proyección de crecimiento de 5% del bicentenario la han traído al 2019.

¿Estamos peor hoy que en agosto en términos de potencial de crecimiento?

Cuando el Gobierno hablaba el año pasado de crecer 5% en el 2021, ello respondía a dos factores. Primero, crecería el stock de capital sustantivamente gracias al destrabe de grandes proyectos. Eran US$18.000 millones en proyectos por destrabar. Segundo, las políticas de formalización iban a generar grandes ganancias de productividad. Pero hay un enredo en las proyecciones oficiales de formalización: el plan de gobierno de PPK hablaba de bajar la informalidad en 20 puntos porcentuales, luego el ministro de Economía ha hablado de 10 puntos y esta semana el ministro de Trabajo, Alfonso Grados, ha vuelto a decir que son 20 puntos. Bajar la informalidad en 20 puntos no ha pasado en ninguna parte del mundo, debe ser un error de tipeo.

Para el presidente del Consejo Fiscal, el MEF debe sustentar mejor sus estimados de crecimiento del PBI, así como de gastos e ingresos, del 2019 en adelante.

El destrabe está trabado. 

El Caso Odebrecht ha sido un elemento extra a las dificultades que ya había encontrado la actual administración para destrabar. No era tan fácil como se pensaba. Incluso el ministro de Economía ha declarado, y me parece bien que lo reconozca, que fueron muy optimistas en el tema del destrabe en su plan de gobierno. Sin Odebrecht, algo más habrían destrabado, pero no mucho más. Pensar que, tras Odebrecht y El Niño costero, la tasa de crecimiento potencial se ha elevado es una curiosidad que el MEF debería explicar.

Puede haber otros elementos. Los términos de intercambio han mejorado. 

En efecto, el contexto internacional ahora es un poquito mejor que en agosto, tanto en el crecimiento de los socios comerciales como en el alza de los términos de intercambio. Un alza sustantiva y duradera de los términos de intercambio afecta por diversos canales el producto potencial. Pero lo que ha cambiado no es mucho.

La última semana el cobre borró toda la ganancia acumulada en el año.

Hay que ver si la mejora es duradera. Teóricamente esto puede explicar la proyección, pero empíricamente es un argumento muy frágil todavía por lo pequeño de los cambios.

¿Cómo se aterriza esta perspectiva macroeconómica en las finanzas públicas?

Nos parece razonable cambiar la trayectoria de convergencia del déficit fiscal a 1% del PBI. Habría sido imposible cumplir con las metas anteriores. Se ha suavizado la trayectoria, pero tenemos algunas observaciones con que no se haya modificado el punto de llegada. Cuando uno mira por qué sube el déficit fiscal comparado con la proyección anterior, lo que ocurre es que se ha sincerado el nivel de ingresos, que antes estaba muy inflado.

El sinceramiento es en el corto plazo.

Sí. En el 2017 y el 2018 es importante. En cuanto a ingresos tributarios del gobierno general, se recorta el estimado en 1,1 punto del PBI cada año. Es un ajuste inmenso. La otra apuesta del Gobierno es un incremento impresionante de la inversión pública, que alcanzaría cifras que no se veían desde 1986. Allí hay un problemita de coherencia, porque el gasto no financiero total entre el 2016 y el 2021 casi no se mueve. Es más, se reduce un poco, de 20% del PBI en el 2016 a 19,5% en el 2021. ¿Cómo es posible esto? Con una caída del gasto corriente de 15,3% del PBI en el 2016 a 13,5% en el 2021. Esta cifra es la misma de 1996. Esa es la parte difícil de sustentar.

EL SUSTENTO DE LA CAÍDA DEL GASTO CORRIENTE EN DOS PUNTOS DEL PBI ES FRÁGIL E INVEROSÍMIL. VARIAS REFORMAS EN MARCHA, COMO LA DE EDUCACIÓN, SON INTENSIVAS EN GASTO CORRIENTE.

¿Hay alergia al gasto corriente en el Gobierno?

Puede ser cierta alergia o cierto entusiasmo de que se pueden conseguir esas cifras. Pero el sustento de la caída del gasto corriente en dos puntos del PBI es frágil e inverosímil. Varias reformas en marcha, como la de educación, son intensivas en gasto corriente. Y otras reformas que se están discutiendo, como las de pensiones, salud y seguro de desempleo, podrían requerir más gasto corriente. Además, ciertos gastos corrientes tienen que ver con el capital humano, que es tan importante y necesario para el Estado como el capital físico. Por eso, y dado que en el CF consideramos negativo incumplir sistemáticamente con las reglas fiscales, decimos que podría ser bueno tomarse uno o dos años más para converger a un déficit de 1% del PBI.

¿Podríamos ver en el corto plazo otro pedido de cambiar las metas de déficit?

A pesar de lo que te menciono, creo que en el corto plazo tendrán cierta holgura, pues va a ser difícil cumplir con el crecimiento proyectado de la inversión pública de 15% este año y el próximo. Dada esa subejecución, no va a haber un apremio fiscal. Pero más adelante, hacia el 2019 o 2020, puede haber problemas, más aun si aparecen mayores necesidades para la reconstrucción.

"Atrasos en las obras públicas", por José Luis Bonifaz"

El nuevo marco legal del antes SNIP y hoy Invierte.pe ayudará a solucionar estos inconvenientes con las fichas técnicas para proyectos de bajo monto, opina José Luis Bonifaz.

Una tesis de la Maestría en Gestión Pública de la Universidad del Pacífico muestra que el tiempo transcurrido entre la planificación y priorización de los estudios de inversión pública hasta la aprobación de los informes finales le toma en promedio al sector transporte aproximadamente 1.063 días, es decir, más de tres años. El estudio analiza más de 70 casos para el período 2013-2016.

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Los tiempos teóricos programados desde la planificación del estudio de preinversión hasta su viabilidad y aprobación no debiera ser mayor de 233 días, según las normas. En otras palabras, existiría un atraso promedio de 830 días, es decir, alrededor de dos años.

Estos procesos se descomponen en la fase de priorización y planificación, que le correspondería un plazo de 30 días pero en realidad dura 167 días; la fase de actos preparatorios con 30 días pero que demora realmente 48 días; la selección del consultor con 54 días pero que tarda en promedio 64 días; y la administración del contrato con 119 días pero que en realidad dura en promedio 784 días. Como se aprecia, el subproceso de administración de contratos es el que constituye el de mayor duración frente a los demás subprocesos, y es el principal causante de los retrasos en todo el proceso de elaboración de estudios de preinversión.

¿A qué se debe semejante atraso en la administración del contrato? ¿No hay suficientes consultores competentes para realizar los estudios? ¿No existen profesionales en los ministerios o no están debidamente preparados?

Una primera respuesta es la poca disponibilidad de profesionales y la baja remuneración en las entidades públicas. Esto implica que las revisiones se notifican al consultor en tiempos mayores a los estimados en los términos de referencia. Por el lado de los consultores, estos suelen incumplir las obligaciones contractuales referidas a los plazos de los informes y subsanación de observaciones. Además presentan documentación incompleta que es devuelta por la entidad.

El nuevo marco legal del antes SNIP y hoy Invierte.pe ayudará a solucionar estos inconvenientes con las fichas técnicas para proyectos de bajo monto (menores a 15.000 UIT) y con cierto nivel de estandarización en los procesos constructivos. Sin embargo, en los proyectos más grandes subsistirían estos atrasos si no se enfrentan las deficiencias mencionadas. ¿Qué hacer entonces?

Evaluaciones sobre los resultados de las labores de capacitación y asistencia técnica dirigidas a las entidades públicas que conformaban el SNIP mostrarían que existen oportunidades para lograr que los operadores puedan cumplir con sus funciones de una manera eficiente. Para esto se requiere de un enfoque no solo de conocimientos sino de habilidades y competencias para mejorar los procesos. Es momento de empezar a atacar esto para avanzar con miras a la urgente tarea de reconstrucción, ya que se necesitarán tanto obras públicas como obras por impuestos para cumplir con las metas trazadas por este gobierno.

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