- Alonso Segura
- Ex ministro de Economía y Finanzas
El ex ministro de Economía señala que mejorar la inversión pública puede traer más riesgos y problemas
Es evidente que hay que continuar mejorando los sistemas para el despliegue de inversión pública. Por ello el gobierno creó el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), en reemplazo del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Las razones del cambio, según indicó, serían dos. Primero, que la etapa de preinversión del SNIP habría devenido en una traba. Segundo, que se requiere un sistema orientado al cierre de brechas sobre la base de una programación multianual que sería incompatible con el SNIP. Analicemos estos argumentos.
El SNIP tenía como objetivo optimizar la asignación de recursos públicos en proyectos de inversión pública (PIP). Para ello, acompañaba los PIP desde su nacimiento o fase de preinversión (estudios). Cada PIP debía mostrar que su desarrollo generaba un beneficio a la sociedad que superaba al costo de ejecutarlo. Pero ¿se convirtió el SNIP en una traba?
En los últimos cinco años han culminado la etapa de preinversión (viabilidad) más de 100.000 PIP, por un monto de S/340.000 millones. ¿Cuánto se ha ejecutado? Poco más de S/140.000 millones (solo un 40%).
Se señala también que la verificación de viabilidad, que le da al MEF la facultad de revisar el PIP cuando el costo reportado en la viabilidad se incrementa por encima de cierto umbral o cuando hay modificaciones sustanciales en el PIP, por ejemplo, es una traba. Preservar el buen uso de los recursos públicos es un objetivo deseable, así requiera de un tiempo adicional. Pero quizás a muchos sorprendería saber que dicha verificación en la gran mayoría de casos –adecuadamente sustentada– no toma más de tres días. Entonces, ¿lograr la viabilidad parece una traba?
El problema del SNIP está relacionado con la calidad de los estudios, lo cual en gran medida se origina por una descentralización apresurada de su elaboración. Invierte.pe, al relajar la etapa de estudios y eliminar el filtro de calidad de la verificación de viabilidad, ¿soluciona acaso el problema de calidad de estudios?
El verdadero problema, sin embargo, está en la etapa de ejecución. La mala calidad de estudios acarrea problemas en la ejecución, pero esto se soluciona fortaleciéndolos, no recortándolos. Y los problemas de ejecución física –acceso a predios, permisos nacionales y municipales, capacidad de gestión de las entidades, entre otros– no los soluciona Invierte.pe.
Cierre de brechas
El otro componente de Invierte.pe –la programación multianual y el enfoque en brechas– conceptualmente podría llevar a una mejor asignación de recursos. Sin embargo, la programación multianual requiere también de otros sistemas administrativos, como planeamiento y presupuesto, además de los sectores. Y hay que ser realistas en cuanto al impacto inmediato del enfoque de brechas.
Primero, no hay una medición confiable y actualizada que permita su implementación. Se requiere información de brechas por tipología de proyecto, con granularidad a nivel de distrito, localidad, centro poblado, que además se actualice continuamente. Eso no existe. Armarlo no va a tomar meses, sino años. Segundo, conciliar las prioridades políticas de múltiples actores en todos los niveles de gobierno y encasillarlos únicamente en ciertas tipologías de proyectos puede ser deseable, pero no es trivial. Tercero, el enfoque de brechas no soluciona la problemática de baja calidad, habida cuenta del debilitamiento de la preinversión, así sea dentro de las tipologías seleccionadas.
Por último, la multianualidad y las brechas no eran incompatibles con el SNIP. Así como tampoco lo es el seguimiento ex post, que estaba listo a implementarse bajo el SNIP el 2017. En los países que ya existe, es adicional a una preinversión robusta, no la sustituye. Chile, el más avanzado de la región, tiene varias etapas en preinversión, además de posinversión en desarrollo.
La formulación de políticas públicas no puede partir de diagnósticos ligeros o prejuicios sin sustento empírico. Y debe evitar inflar expectativas sobre su potencial impacto. De lo contrario, el aterrizaje puede ser duro.
