FMI critica programas sociales y estrategia contra la pobreza.

En opinión del FMI, las acciones del Gobierno para erradicar la pobreza no avanzan muy rápido.Un proceso de descentralización lento, una insuficiente coordinación entre las entidades del Estado y un limitado impacto de los programas de asistencia social son algunas de las trabas en la lucha contra la pobreza en el Perú identificadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) en el siguiente documento.El Perú ha registrado tasas de crecimiento económico altas y una baja inflación durante los últimos años, pero la pobreza y la extrema pobreza siguen afectando a muchos peruanos. Esta nota -basada en visitas a regiones y en conversaciones con autoridades regionales y con personas conocedoras del tema- trata de presentar las principales ideas y, así, ampliar recomendaciones recogidas y la perspectiva sobre los factores que ayudan a explicar la falta de mayor progreso.Algunos estudios previos han identificado dos factores principales que impiden un avance más rápido en la reducción de la pobreza:1 La presencia de una importante brecha de infraestructura. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) ha contribuido a desarrollar una nueva cultura de gasto de capital de alta calidad. Los sectores del gobierno general aún están aprendiendo a invertir bajo las reglas del SNIP, en gran parte debido a problemas de capacidad. Junto con un sistema complejo e ineficiente de compras públicas, el SNIP significó (en el pasado) mejores proyectos para algunos y ningún proyecto para muchos. Las recientes reformas del SNIP buscan simplificar sus procedimientos y proveer a los actores del gobierno con recursos que les permitan evaluar los proyectos de inversión pública, pero su efectividad está todavía por evidenciarse.2 Hay necesidad de una estrategia integral para la reducción de la pobreza. Los esfuerzos del Gobierno en la lucha contra la pobreza son importantes y permanecen centrados en múltiples programas y proyectos. A pesar de las buenas reformas para unificar criterios y aumentar su eficiencia, continúa habiendo espacio para mejorar la coordinación y articulación, así como para fortalecer su focalización, transparencia y gobernabilidad.El Gobierno ha reconocido estos problemas y ha comenzando una reforma dirigida a resolverlos. Lamentablemente, la percepción general en las regiones es que estos esfuerzos, en especial los dirigidos a flexibilizar y acelerar la ejecución del gasto, son muy tímidos.A. Percepciones sobre la Inversión Pública y los Programas de Asistencia SocialLos entrevistados transmitieron los siguientes mensajes:Mensaje 1: "Las trabas administrativas retrasan la ejecución de los proyectos". Antes de la reciente reforma del SNIP, las entidades del Gobierno debían interactuar repetidas veces con el MEF. El SNIP complicó el proceso del gasto porque impuso requisitos y pasos adicionales que han sobrepasado la capacidad técnica de los gobiernos subnacionales. Han ocurrido retrasos adicionales debido al largo y administrativamente complejo proceso de compras estatales del Consucode. Los cambios introducidos por el gobierno del presidente Alan García han sido apreciados por la mayoría de las entidades entrevistadas, pero son considerados insuficientes, y su impacto efectivo está pendiente de evaluación.Mensaje 2: "Las trabas burocráticas incentivan la creación de exoneraciones al SNIP y fomentan la atomización de proyectos". Los gobiernos subnacionales (GSN) prefieren atomizar el gasto de capital para quedar automáticamente exentos del SNIP, lo cual ha llevado al empleo de contratistas pequeños y poco profesionales y a una elección y ejecución pobre de los proyectos.Mensaje 3: "El criterio de rentabilidad social del SNIP es demasiado exigente. Se tiene un enfoque de inversión pública que no toma en cuenta particularidades o idiosincrasias". Los parámetros para aprobar un proyecto de inversión no consideran las diferencias geomorfológicas, climáticas, étnicas, culturales o el nivel de desarrollo entre las distintas regiones del país. Esto tiende a penalizar la inversión en infraestructura en regiones no costeras.Mensaje 4: "Los procesos de seguimiento durante la implementación de los proyectos son insuficientes". Muchos proyectos aprobados por el SNIP fueron ejecutados por contratistas poco profesionales, violando los estudios de factibilidad y generando desperdicio de los recursos fiscales.Mensaje 5: "Ciertos aspectos del proceso de planeación presupuestaria anual han contribuido a generar incertidumbre sobre los recursos disponibles y han generado una elaboración pobre de los proyectos de inversión". El ciclo presupuestario anual ha implicado que la formulación de proyectos tienda a ser muy conservadora cuando los ingresos fiscales crecen inesperadamente. Las recientes reformas del presupuesto 2008 han acentuado un buen planeamiento y ejecución de la inversión. Algunas entidades prefieren no gastar los recursos y, más bien, recibir el rendimiento financiero sobre los fondos transferidos.Mensaje 6: "Hay escasez de recursos humanos y no hay suficientes programas de capacitación en manejo de inversiones públicas". Se requiere de bastante tiempo para que el personal de los GSN adquiera las capacidades necesarias. Una dificultad es que la rotación de personal es muy alta, lo que le quita continuidad al proceso de aprendizaje. Las Oficinas Técnicas para el Desarrollo, creadas a fines de 2006, aún son muy pocas, pero son apropiadas en teoría.Mensaje 7: "El proceso de descentralización es muy lento". Esta situación crea frustración en los GSN y fomenta los conflictos sociales.Mensaje 8: "No hay suficiente coordinación entre las distintas entidades del Estado". Esto ocurre entre entidades del gobierno nacional (GN) y entre este y las entidades de los GSN.Mensaje 9: "El proceso de presupuestos participativos es débil e incongruente con el SNIP". Los GSN señalan que el sistema de presupuestos participativos no puede coexistir con el SNIP dado que este se basa en prerrequisitos (por ejemplo, con el SNIP, un proyecto de construcción de una carretera puede ser aprobado solo si la proyección de tráfico futuro diario está por encima de un nivel dado, mientras que los presupuestos participativos aprueban todos los proyectos priorizados por la población mediante un sistema de votaciones). En este sentido, ellos proponen dar mucha mayor flexibilidad y una evaluación ex-post.Mensaje 10: "Falta un marco legal apropiado para las asociaciones público-privadas que garantice homogeneidad y claridad entre los contratos, así como un balance apropiado de riesgos".Mensaje 11: "Se necesita urgentemente una estrategia amplia de lucha contra la pobreza, con objetivos operativos claros y con un sistema de evaluación ex-post". La reforma de los programas sociales, realizada en marzo de 2007, tiene como objetivo mejorar la gobernabilidad y la efectividad de estos, lo que representa un paso inicial en la dirección correcta. Sin embargo, hay lugar para atacar las causas de la pobreza en forma comprensiva a través de esfuerzos intersectoriales en el espíritu del programa Crecer.Mensaje 12: "Algunos programas sociales existentes crean dependencias negativas". La asistencia es necesaria, pero podría tener efectos adversos si no se le complementa con incentivos para obtener autonomía financiera o para desarrollar capacidades.Mensaje 13: "Hay problemas de clientelismo y mal gobierno". La reforma no ha sido suficientemente agresiva en la tarea de atacar los problemas de gobernabilidad, transparencia y corrupción.Mensaje 14: "Los Programas de Asistencia Social (PAS) tienen un impacto social limitado". El impacto es leve debido a la falta de supervisión y de transparencia. Además, la creación de nuevos PAS genera una demanda por sistemas de coordinación que no están presentes.Mensaje 15: "Los PAS no llegan a los pobres". Muchas veces el mismo grupo de personas recibe múltiples beneficios de distintos programas.MENSAJE 16: "No se ha cumplido con el cronograma previsto para la reforma de los programas universales". La evaluación que se prometió para fines del año pasado no ha comenzado.Mensaje 17: "Los nuevos programas se vienen implementado muy lentamente, a través de pilotos, y están ligados a otras reformas".B. Recomendaciones de PolíticaLas percepciones y los mensajes recogidos durante las recientes visitas indican la importancia de darles atención a las siguientes sugerencias:Medida 1: Establecer prioridades y planeamiento con énfasis en la lucha contra la pobreza y en el desarrollo humano. Sería importante: fortalecer el Comité Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) y complementar el concepto de rentabilidad social estableciendo un orden de prioridades que primero dirija los recursos a las zonas más pobres. En el mediano plazo se podría considerar establecer un organismo encargado del planeamiento estratégico.Medida 2: Simplificación administrativa y racionalización de una estrategia de inversión pública. Hay espacio para reformar el SNIP aún más, particularmente ajustando sus requerimientos técnicos a las particularidades de las diferentes regiones geográficas del Perú. La reforma del Consucode debería ayudar a agilizar la ejecución presupuestal.Medida 3: Distribuir más equitativamente los recursos, a nivel nacional y regional, ya sea a través de modificaciones a la Ley del Canon o a través de mecanismos que permitan balancear las oportunidades de las regiones y distritos que no tienen acceso directo a recursos mineros.Medida 4: Capacitación. Hay una muy urgente necesidad de profundizar la estrategia de capacitación, especialmente en las oficinas regionales del SNIP, así como de involucrar al sector privado más activamente.Medida 5: Establecer un marco legal para las concesiones que se den bajo el formato de asociaciones público-privadas. Se podría homogeneizar los contratos de concesiones, reducir los malos manejos y la falta de transparencia. Asimismo, disminuir la probabilidad de renegociaciones y malas experiencias con concesionarios y mejorar el balance de riesgos entre sectores.medida 6: Implementar la reforma 2007 de los PAS proporcionando, sin demora, los recursos humanos y financieros necesarios para asegurar el funcionamiento efectivo del CIAS.Medida 7: Desarrollar una estrategia amplia de lucha contra la pobreza. Para ello habrá que desplegar capital humano, reformando los sistemas educativo y de salud, incluyendo incrementos presupuestarios, provisión de asistencia técnica y programas de capacitación, investigación sobre mercados, tecnologías y técnicas administrativas.También mejorar los sistemas de logística e infraestructura, estableciendo mecanismos para reducir los costos de transacción, provisión de información, guías y capacitación. Potenciar el sistema financiero, incluyendo las actividades microfinancieras. Incentivar la formalización a través de medidas de simplificación administrativa y tributaria. Además, incrementar la cooperación entre el sector privado y el público, incluyendo el trabajo de las Mesas de Concertación para la Lucha contra la Pobreza.